PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah
Anggaran merupakan salah satu komponen penting dalam perencanaan perusahaan, yang berisikan rencana kegiatan dimasa datang dan mengindikasikan kegiatan untuk mencapai tujuan tersebut ( Hansen & Mowen,2000). Penganggaran merupakan suatu proses yang cukup rumit pada organisasi sektor publik, termasuk diantaranya pemerintah daerah. Hal tersebut berbeda dengan penganggaran pada sektor swasta.
Pada sektor swasta anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik, namun sebaliknya pada sektor publik anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik dan didiskusikan untuk mendapat masukan. Anggaran sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program –program yang dibiayai dari uang publik ( Mardiasmo, 2005; 61). Penganggaran sektor publik terkait dalam proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap –tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter.
Mardiasmo, (2005) menyatakan bahwa tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun. Anggaran merupakan manajerial plan of action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi. Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu sebagai alat perencanaan, alat pengendalian, alat kebijakan fiskal, alat politik, alat koordinasi dan
komunikasi, alat penilaian kinerja, alat motivasi, dan alat penciptaan ruang publik
( Haryanto dkk, 2007: 87).
Hofstede (1968) dalam Marani dan Supomo (2003) menyatakan bahwa penggunaan anggaran dapat dipergunakan sebagai alat untuk mendelegasikan wewenang atasan kepada bawahan. Penggunaan anggaran itu sendiri akan memunculkan berbagai dimensi perilaku aktivitas orang dalam hal pengendalian, evaluasi kinerja, dan koordinasi. Penggunaan anggaran dapat dilaksanakan dengan baik apabila anggaran yang ditetapkan terjadi kesesuaian terhadap pelimpahan wewenang atasan kepada bawahan. Penggunaan anggaran akan sesuai dengan sasaran apabila proses penyusunan anggaran yang dibuat sesuai dengan kebutuhan bawahan.
Hansen dan Mowen (2000) menjelaskan bahwa proses penyusunan anggaran memotivasi manajer untuk mengembangkan arah bagi organisasi, meramalkan kesulitan, dan mengembangkan kebijakan masa depan, disisi lain bahwa proses penyusunan anggaran merupakan kegiatan yang penting dan kompleks, karena anggaran mempunyai kemungkinan dampak fungsional dan disfungsional terhadap sikap dan perilaku anggota organisasi ( Milani, 1975), sedangkan cara untuk mencegah terjadinya dampak disfungsional anggaran, bawahan harus diberi kesempatan untuk berpartisipasi dalam proses penyusunan anggaran (Argyris 1952).
Brownell (1982a) mengatakan bahwa partisipasi dalam penyusunan anggaran merupakan proses dimana individu, yang kinerjanya dievaluasi dan memperoleh penghargaan berdasarkan pencapaian target anggaran, terlibat dan mempunyai pengaruh dalam penyusunan target anggaran.
Hasil penelitian dilakukan oleh Govindarajan (1986), Browwnell dan Mclnnes (1986), Indriantoro (1993) dalam Supomo ( 1998) menemukan adanya pengaruh positif partisipasi dalam proses penyusunan anggaran yang merupakan pendekatan manajerial terhadap perilaku dan kinerja manajerial
Adanya berbagai hasil penelitian yang berbeda hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja manajerial, menimbulkan banyak perdebatan para peneliti, sehingga menarik minat para peneliti untuk melakukan penelitian lebih lanjut terhadap hubungan tersebut diantarnya; (Argyris, 1952; Milani, 1975; Kenis,
1979; Brownell, 1981, 1982b, Brownell dan Mclnnes, 1986; dan Birnberg dkk,
1990). Hasil yang diperoleh dari penelitian-penelitian tersebut menunjukkan bahwa hubungan antara partisipasi dalam penyusunan anggaran dengan kinerja manajerial tidak dapat disimpulkan secara pasti. Berbeda menurut Milani (1975), Brownell dan Hirst (1986), hasil penelitiannya menyatakan hubungan yang tidak signifikan.
Variabel individual yang mengungkapkan hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja manjerial merupakan variabel penelitian yang digunakan oleh peneliti-peneliti sebelumnya antara lain; hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja manajerial dipengaruhi oleh sifat indifidu locus of control ( Brownell, 1981, 1982b), Motivasi (Brownell dan Mclnnes, 1986; Mia,
1988), dan sikap terhadap pekerjaan dan perusahaan ( Millani, 1975; Mia, 1988).
Sedangkan Variabel organisasional akan dihadapkan pada kondisi ketidakpastian lingkungan dimasa yang akan datang, dimana untuk mengantisipasi ketidakpastian lingkungan tersebut. Dalam struktur organisasi yang terdesentralisasi para manajer diberikan wewenang dan tanggungjawab yang lebih besar dalam pengambilan
keputusan dan melakukan kegiatan daripada dalam struktur organisasi yang tersentralisasi.
Galbraith (1973) menjelaskan struktur organisasi yang terdesentralisasi diperlukan pada kondisi administratif, tugas dan tanggung jawab yang semakin kompleks, yang selanjutnya memerlukan pendistribusian otoritas pada manajemen yang lebih rendah. Pelimpahan wewenang desentralisasi diperlukan karena dalam struktur yang terdesentralisasi para manajer/bawahan diberikan wewenang dan tanggung jawab lebih besar dalam pengambilan keputusan. Menurut Miah dan Mia (1996) desentralisasi adalah seberapa jauh manajer yang lebih tinggi mengijinkan manajer dibawahnya untuk mengambil keputusan secara independen. Hal ini didukung dengan penelitiannya Gul dkk (1995), bahwa partisipasi anggaran terhadap kinerja akan berpengaruh positif dalam organisasi yang pelimpahan wewenangnya bersifat desentralisasi. Riyanto (1996) dalam Marani dan Supomo(2003) menemukan desentralisasi tidak dapat mempengaruhi hubungan partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja manajerial. Tanggung jawab dalam pendelegasian dari top manajemen ke level manajemen yang lebih rendah akan membawa konsekwensi semakin besar tanggung jawab manajer yang lebih rendah terhadap pelaksanaan keputusan yang dibuat.
Gitosudarsono dan Sudita(1997) dalam Marani dan Supomo(2003) mengatakan bahwa proses timbulnya motivasi seseorang merupakan gabungan dari konsep kebutuhan, dorongan,tujuan dan imbalan, sedangkan Mitchell (1982) menjelaskan motivasi merupakan derajat sampai sejauhmana individu ingin dan berusaha dalam mengerjakan suatu pekerjaan dengan baik dan upaya yang tinggi kearah tujuan organisasi akan dikondisikan oleh upaya untuk memenuhi kebutuhan
individual Robbin (1996). Menurut Mia (1988) dalam proses penyusunan anggaran mungkin akan lebih efektif pada kondisi karyawan mempunyai motivasi yang tinggi, dan sebaliknya. Pengaruh motivasi dalam penyusunan anggaran terhadap kinerja manajerial banyak dilakukan oleh penelitian-penelitian terdahulu, dan hasilnya ada hubungan yang positif ( Kennis, 1979; Merchant, 1981; serta Brownell dan mclnnes,1986). Hasil Penelitian Mia (1988) menunjukkan pengaruh positif motivasi terhadap kinerja manajerial.
Berdasarkan survei pendahuluan diperoleh informasi bahwa permasalahan yang ada di lembaga sektor publik yaitu pada dinas daerah dan lembaga teknis daerah Kabupaten Rembang adalah sebagai berikut :
1. Kurangnya partisipasi staf dalam penyusunan anggaran sehingga hasil yang diharapkan tidak maksimal.
2. Pengalokasian anggaran yang diterima tidak sesuai dengan perencanaan, disebabkan terbatasnya kemampuan anggaran yang tersedia untuk pembiayaan, kurangnya perhatian pemerintah daerah terhadap kebutuhan satuan kerja perangkat daerah ( SKPD) yang diperlukan untuk kepentingan publik, masih adanya kepentingan politik akibatnya anggaran yang direncanakan untuk kepentingan dinas daerah dan lembaga teknis daerah kurang maksimal sehingga pelayanan SKPD untuk kepentingan publik tidak maksimal.
3. Kurangnya perhatian pimpinan yang mendorong middle management sehingga untuk memenuhi tujuan organisasi kurang maksimal yaitu tidak adanya penghargaan dan sanksi yang tegas pimpinan terhadap bawahannya, masih lemahnya peraturan-peraturan birokrasi yang mengatur tentang pegawai sehingga tujuan organisasi tidak tercapai.
4. Kurang maksimalnya pelimpahan wewenang terhadap middle management sehingga mengurangi ruang gerak middle management lebih kreatif, inovatif dan aktif dalam pemilihan dan pemindahan staf sesuai dengan kemampuan atau skill staff, adanya pengalokasian anggaran dan keputusan top management yang tidak sesuai dengan kebutuhan sehingga kurang memberikan hasil dan manfaat untuk organisasi.
Penelitian ini difokuskan pada permasalahan diatas yang belum teratasi, karena dapat mempengaruhi kinerja pada Dinas Daerah dan Lembaga Teknis Daerah Hasil penelitian dengan sampel pada perusahaan yang berorientasi mencari keuntungan kemungkinan akan menunjukkan hasil yang berbeda jika diterapkan pada sektor publik (Dinas Daerah dan Lembaga Teknis Daerah) yang berorientasi tidak mencari keuntungan.
Pada prinsipnya Penyusunan anggaran yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah berpedoman pada Peraturan Menteri Dalam Negeri No.13 Tahun 2006, di mana dalam penyusunan rencana keuangan tahunan dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana. Penyusunan APBD terpadu selaras dengan penyusunan anggaran yang berorientasi pada anggaran berbasis kinerja atau prestasi kerja. Dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri No.30 /
2007 tentang ” Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2008” Menyebutkan bahwa langkah-langkah yang harus dilakukan oleh pemerintah daerah dalalam penyusunan APBD yaitu; (1) penyusunan kebijakan umum APBD (KUA), (2) penyusunan prioritas dan plafon anggaran sementara (PPAS), (3) penyusunan dan penyampaian surat edaran kepala daerah tentang
pedoman penyusunan RKA-SKPD kepada seluruh SKPD, (4) penyusunan rancangan peraturan daerah tentang APBD, (5) penyusunan rancangan peraturan daerah tentang penjabaran APBD, (6) penyampaian rancangan peraturan daerah tentang APBD dan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD.
Pedoman penyusunan anggaran tersebut harus dilaksanakan oleh pemerintah daerah dan dilaksanakan oleh seluruh dinas daerah dan lembaga tehnis daerah. Dalam penelitian ini terdapat penyusunan anggaran di dinas daerah dan lembaga tehnik daerah sebagian masih ketergantungan pada keputusan top manajemen
,kurangnya pelimpahan wewenang kepada middle management yang secara langsung berhubungan dengan tehnik lapangan, sehingga anggaran untuk kegiatan yang direncanakan tidak sesuai dengan target yang diharapkan, berkurangnya motivasi kerja dan berakibat berkurangnya kinerja manajerial terhadap tujuan organisasi. Kinerja manajerial yang dimaksud disini adalah kinerja pada pejabat eselon III dan IV Pemerintah Kabupaten Rembang karena pejabat eselon III dan IV tersebut yang terlibat langsung dalam penyusunan anggaran yang berarti mereka yang banyak dilibatkan perencanaan dan pelaksanaan penyusunan anggaran, menggunakan dan melaporkan realisasi anggaran atau sebagai pelaksana anggaran pemerintah daerah, yang menjadikan keberhasilan dan tidak seorang pimpinan dalam menjalankan tugas dan tanggungjawab memimpinan dinas.